今年以来，各地各级政府、国有企业以及部分大型民营企业已陆续启动“十五五”规划的研究与编制工作。党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为未来五年发展指明了方向。作为一名参与过多轮五年规划咨询工作的资深顾问，在学习与领会二十届四中全会《建议》精神过程中，我深切感受到，“十五五”规划的底层逻辑正经历根本性重塑。
观察一：环境逻辑之变——从“跟随与融入”到“原创与引领”从国际大环境看，“十四五”时期，我们虽然面临百年变局，但全球基本规则和分工体系依然可循。二十届四中全会公报指出，“十五五”时期我国发展环境面临“深刻复杂变化”，处于“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。在这样的国际大环境下，我们面临的挑战已由“应对百年未有之大变局”转变为“在世界秩序重构中主动塑造”。从技术发展的视角看，“十四五”时期，数字经济、新能源等产业快速壮大，成为支柱产业，但从全球发展来看，在这些领域我们依然处于跟随与应用阶段。“十五五”时期，基于在某些技术领域的突破性底层创新，依托于中国全面、完整的产业链体系，原创性创新与引领成为可能。全会在部署“十五五”时期经济社会发展重点任务时，将“建设现代化产业体系”与“加快高水平科技自立自强”置于目标次序前两位，说明科技自主已成为我国在复杂国际环境中掌握战略主动权的根本支撑。在国际“脱钩”风险的倒逼之下，中国在AI大模型、量子科技、脑际接口等未来产业领域异军突起，率先进入大规模产业化。中国通过在某些领域自身的原创性创新，从而以点带面，轻松突破“卡脖子”问题，很有可能在“十五五”期间从梦想化为现实。一句话，在“十五五”期间，我们在不少技术领域，将从“跟随与应用”转变为“原创与引领”，这也是与“十四五”期间的标志性差异。对“十五五”规划工作的意味：我们必须从过去更强调融入全球既定体系，转变为利用超大规模市场和完整产业体系的优势，成为国际规则和新技术产业化重构体系中的重要塑造者。战略姿态上要从“保持战略定力”向“敢于斗争、善于斗争”转变，掌握发展主动权。
观察二：驱动逻辑之变——从“投资驱动”到“内需与创新双轮驱动”不可否认，过往四十年，中国通过大规模投入基础设施、房地产与基础工业，快速完成了工业化与城镇化所必需的资本积累，建成了全球瞩目的硬件体系，铸就了“中国奇迹”的坚实基础。然而，这一模式也伴随着显著的代价——不断攀升的债务杠杆、日益突出的产能过剩，以及持续累积的环境压力。进入“十四五”时期，传统投资驱动模式已行至拐点，难以为继。尤为关键的是，投资效率已出现断崖式下滑。我国的增量资本产出比长期呈上升趋势，意味着每新增1元GDP所需的投资额度持续扩大，资金拉动增长的边际收益持续收窄。宏观杠杆率高企、部分地方政府债务承压、多个行业陷入“内卷式”低水平竞争，均是这一模式走到尽头的直接体现。当投资这架“独轮车”不堪重负，“十五五”的中国经济必须换上一台性能更卓越的“双轮驱动”新引擎。这绝非简单的动力叠加，而是一次发展逻辑的根本性重构：从依赖钢筋水泥的“硬投入”，转向依靠人的需求与人的智慧的“软驱动”。二十届四中全会延续了“坚持以经济建设为中心”的表述，但发展的内涵已深刻变化。其首要原则是“坚持高质量发展”，根本动力在于科技创新和内需潜力。
- 创新之轮：全会将“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”作为核心任务，明确了科技创新在驱动发展中的核心地位。
- 内需之轮：全会强调“建设强大国内市场”，并提出了“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”的供需良性互动思路。这意味着政策将更加注重“惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，通过提升居民收入和社会保障，释放内需潜力。
旺盛的内需催生创新灵感，而颠覆性的创新则开辟新的需求蓝海，两个轮子相辅相成，如此良性循环，共同驱动中国经济驶向一条更宽广、更可持续的崭新赛道。从“投资驱动”到“内需与创新双轮驱动”，是中国经济穿越峡谷、迈向高质量发展平台的必由之路。它不是一个简单的政策切换，而是一场涉及微观企业行为、中观产业结构和宏观治理体系的深刻变革。对“十五五”规划工作的意味：对于政府和国企而言，需要完成角色转变——从直接参与投资的“运动员”，更多转向优化营商环境、保护知识产权、维护公平竞争、提供基础科研支持的“裁判员”与“孵化箱”。
观察三：目标逻辑之变——从“数量追赶”转变为“品质追求”翻阅各地的“十四五”规划纲要，一方面在着力解决“有没有”的问题，另一方面，质量效益指标在增加。但许多地方更多还是把成绩压注在“速度”上，呈现的还是浓浓的“速度情结”。二十届四中全会没有提出下个五年经济增长的量化指标，强调推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，“十五五”规划必须彻底告别这一惯性思维——“十五五”规划需要牢牢把握“新质生产力”这个核心驱动力，着力解决“好不好”、“强不强”的问题。
- 从“经济指标”转向“系统指标”：全会将“统筹发展和安全”作为重大原则，目标体系需纳入体现产业链韧性、能源粮食安全等的“安全与韧性”指标。十四五规划虽然引入了绿色、民生等指标，但经济增长类指标仍占据绝对重心，“十五五”应构建一个体现发展与安全、经济与社会、人与自然动态平衡的综合性指标体系，从“增长优先”转向“系统协调”。如：评估一个工业园区的成败，将不再只看其产值和税收，更要看其单位用地的创造价值、与周边社区的融合程度、以及在极端情况下的供应链恢复能力。
- 从“投入指标”转向“产出指标”：从重点关注研发投入占GDP比重等“投入型”指标，转向原创性成果产出、科技成果转化率、全要素生产率的增长水平等，即从“我们投了多少钱”转向“我们产出了什么成果”。全会强调“加强原始创新”，目标设定上将更关注原创性成果、全要素生产率等“产出”效能。如：一个城市在“十四五”期间可能满足于R&D投入强度达到3%；但在“十五五”，其核心目标将是这些研发投入催生了几家“独角兽”企业、形成了多少个有国际影响力的产业集群。
- 从“供给指标”转向“感受指标”：“十四五”规划中，侧重于生产能力、基础设施覆盖率等“供给端”的规划与考核，“十五五”则将更加关注市场需求端的体验、获得感和实际效能，即从“我们提供了什么”转向“国民得到了什么、体验如何”。民生福祉的基调已从“尽力而为”转向“切实抓好”。这意味着将更关注就业质量、居民收入、公共服务满意度等“获得感”指标，并首次将“畅通社会流动渠道”（破解阶层固化）写入全会公报。如：引入“城市一刻钟便民生活圈覆盖率”、“城市通勤效率”等城市发展“品质感”指标，引入“企业全生命周期满意度”等营商环境“体验感”指标，引入“事项一网通办率”等数字政府“效能感”指标。
观察四：产业逻辑之变——从“产业目录管理”到“产业生态治理”在“十四五”规划中，我们习惯于列出战略性新兴产业目录，追求“点的突破”。而“十五五”规划则需要更多关注产业生态的“系统重构”，其核心在于打破产业边界，推动传统产业、新兴产业与未来产业在技术、要素、业态上深度交融。二十届四中全会将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在各项任务的首位，其核心是“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。传统产业不再是落后与淘汰的代名词，而是通过技术改造，焕发新活力的主战场。传统产业是当前我国产业体系的“基本盘”，增加值在制造业中占比80%左右。
- 智能化赋能：主要通过“人工智能+”赋能，推动生产模式变革。如，借鉴中国石油“昆仑大模型”的经验，推动央企牵头共建行业大模型，降低传统企业技术使用门槛。
- 绿色化转型：传统产业绿色低碳改造的价值日益凸显。如，钢铁企业通过绿电改造节省的碳排放配额，可转让给新能源企业用于扩大产能，形成“低碳改造-价值变现-再投资”的良性循环。
新兴产业的发展不再仅仅追求规模的扩大，更要提升产业链供应链的韧性和安全水平。
- 筑牢安全底线：以集成电路产业为例，我国虽已成为全球最大成熟制程芯片制造国和最大芯片消费市场，但在10纳米以下的先进制程领域仍面临“卡脖子”问题。“十五五”期间需聚焦先进制程、第三代半导体材料及先进封装技术，在逻辑芯片、存储芯片等关键领域实现突破。
- 放大领先优势：在已形成优势的领域，如新能源汽车、光伏等，巩固和扩大领先地位。我国新能源汽车产业已打造出覆盖锂矿资源、正负极材料、电芯制造、整车装配及回收利用的自主可控全链条体系。
未来产业是决定国家长期竞争力的关键。“十五五”时期，对于人工智能、生物制造、商业航天、量子科技等前沿领域，规划重点将从“概念布局”转向“早期验证”和产业化前期培育。全会提出推动“量子科技、生物制造”等成为新的经济增长点，这要求规划从“概念布局”转向“早期验证”和产业化培育。在人工智能领域，加快构建以“人工智能+”为核心的现代化产业体系。一方面聚焦底层技术突破，攻克大模型架构优化、多模态智能等关键领域；另一方面，以“人工智能+”行动为牵引，推动人工智能与传统产业深度融合。在脑机接口、量子信息、基因技术等战略前沿方向，依托国家战略科技力量的提前布局和引导，争取形成一批先导性产业，为未来发展蓄积潜能。对“十五五”规划工作的意味：“十五五”规划编制必须从“产业目录管理”思维，升级为“产业生态治理”思维。第一，培育“链主”与促进“跨界”并重，既要支持链主企业整合创新资源，也要鼓励不同产业领域的企业、高校、科研院所开展跨界合作，共同解决系统性问题。第二，强化跨部门协同，打破传统的行业管理壁垒，建立覆盖研发、产业、金融、人才的政策协同机制。国资委已明确要求，“推动更多国有资本向前瞻性、战略性新兴产业集中”，这为产业生态治理提供了有力抓手。
观察五：空间逻辑之变——从“向外求”转向“向内求”随着城镇化进入后期，以土地增值为核心动力的“增量扩张”模式难以为继。“十五五”规划必须直面这一根本转变，核心城市的使命、县域经济的定位以及区域协同的内涵都将发生深刻变化。核心城市的发展逻辑，正从追求体量的“规模扩张”转向提升功能与影响力的“能级提升”。
- 强化辐射带动：核心城市需通过科技创新、高端服务、开放枢纽等功能，增强对周边区域的辐射带动力。例如，武汉正加快推动世界光谷、中国车谷、中国网谷、中国星谷、中国药谷“五谷丰登”，通过提升产业能级力争到2030年全市经济总量突破3万亿元。
- 城市有机更新：城市发展从“大片区开发”思维转向城市品质提升、城市气质打造思维。这意味着更加注重城市历史文化传承、社区活力营造、生态环境改善和公共服务精细化，实现从“有没有”到“好不好”的转变。
县域是连接城市与乡村的天然载体，其定位将从城市的“配角”，转向城乡融合的关键节点。
- 承接产业转移与功能疏解：县域是承接核心城市产业转移与功能疏解的主要腹地，能够有效吸纳外部资源、激活内生动力，在优化区域发展格局中扮演“承重墙”和“转换器”的角色。
- 服务乡村振兴：县域是推进乡村振兴的战略支点，直接面向广袤农村与广大农民，是统筹布局基础设施、公共服务和产业发展，实现以城带乡、城乡互促的核心操作单元。
3、区域协同：从“产业转移”到“功能互补与优势互济”区域协调发展要坚决防止“内卷式”同质竞争，其内涵从简单的“产业转移”升维为深度的“功能互补与优势互济”。优化区域创新布局：根据各地自然地理与创新发展基础，统筹发展和安全，有序优化重大科技基础设施的区域布局，为基础研究突破夯实硬支撑基础。
- 深化区域合作机制：推动从单向帮扶向协同共建升级。例如，江苏省南北联动已从简单的产业转移升级为深度的创新协同，全省已建成15家南北科创飞地，成为区域协同的“创新前哨”。
- 探索利益共享模式：推广“技术入股+效益分成”等柔性利益分配机制。例如，某AI企业与纺织厂合作时，以算法技术入股，按生产效率提升比例获取收益，实现了企业改造零前期投入和双方共赢。
对“十五五”规划工作的意味：空间规划必须从“增量规划”范式，全面转向“存量提质”范式。第一，实施“功能导入”取代“空间扩张”，核心城市的规划重点应从划设新区转向通过老旧城区的更新、重大公共服务设施、重大创新平台的精准布局来提升城市功能和品质。第二，建立“利益共享”机制，探索跨区域的GDP分计、税收分享、指标交易等制度创新，从根本上破解区域合作难题，推动从“被动协调”走向“主动融合”。关键是要“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，促进要素自由流动。
五点建议：对地方政府与国企“十五五”规划编制的五点建议
在这一背景下，对于各省市政府和国企而言，“十五五”规划编制要特别关注以下五点：一是精准定位，错位发展。“十五五”时期，区域发展必须彻底告别“人有我有、盲目跟风”的路径依赖。各地的规划应如同指纹一般独特，其核心在于基于科学的比较优势分析，实现真正的错位发展与功能互补。各地的规划应基于科学的比较优势分析，在“优化区域经济布局”的国家版图中找到自身定位，实现错位发展、功能互补。二是强化规划协同。“十五五”规划必须着力破解各类规划“各唱各调”的难题，着力推动经济社会发展规划、国土空间规划、专项规划之间的“多规合一”，确保战略目标能够从“时间表”落实到“空间图”。三是主动应对结构性变迁。“十五五”规划必须将“促进人口高质量发展”作为核心考量，积极应对人口负增长和老龄化等趋势，并将其从挑战转化为人力资本提升的动力。四是突出可落地性。政府层面的“十五五”规划，必须将宏大战略具象化为一个个可实施、可考核的重大项目。要以重大项目作为核心抓手，发挥其“牵一发而动全身”的关键作用，有效牵引和整合各方资源，确保规划蓝图能够转化为现实图景。对于国有企业而言，“十五五”规划应在政府战略蓝图中找准担当与定位，聚焦于保障项目落地的具体实施方案、资源匹配和机制创新，聚焦“增强核心功能、提升核心竞争力”。五是重塑国企角色。国有企业需要在新发展阶段重新定义自己的使命，其核心价值不应再是资产规模的大小，而是在服务国家战略中不可替代的作用。国有企业应当聚焦主责主业，在关键领域勇于担当“耐心资本”和“战略资本”的角色，克服短期行为，服务国家战略。特别是要“推动更多国有资本向前瞻性、战略性新兴产业集中”，在建设现代化产业体系中发挥“战略支撑作用”。规划，绝非预测未来，而是主动塑造未来。党的二十届四中全会确立了“十五五”时期是“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”，在基本实现社会主义现代化进程中具有“承前启后的重要地位”。唯有深刻把握“十五五”时期的根本性转变，方能于百年变局的激荡中，精准擘画新的发展蓝图，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
